宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

边疆治理是国家安全和国家发展的基石

——在全国“2021年西南边疆研究学术研讨会”开幕式上的主旨发言

宋才发

（2021.11.20）

       陆地边疆治理是国家安全治理极为重要的内容。边疆民族地区安全治理是国家整个安全治理体系中的弱项和短板，直接影响和制约着国家重大战略安全的顺利实施。作为地域概念的边疆，是一个既包括广袤陆地边疆，又包括广阔海洋边疆、太空边疆三位一体的完整概念。边境是国家的边界，边疆是与国外直接接壤的地区。边境是边疆极为重要的核心组成部分，是边疆的前沿阵地。边境线的安全就是国家的安全，边疆天然地与国家安全联系在一起。中国特色社会主义进入新时代之后，边疆地区社会发展进程中主要矛盾的变化，为边疆安全治理提出了更高更新的目标要求。党的十九届四中全会强调要“完善国家安全体系。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。”我国需要进一步坚持民族区域自治制度，完善边疆共建共治共享的社会治理机制，深入贯彻落实党中央提出的稳疆固边战略思想，为边疆地区经济社会又好又快发展提供法治保障。

       边疆安全是总体国家安全的重要组成部分。在当下和今后相当长的一段时期内，我国需要把边疆治理、边疆安全、边疆稳定、边疆发展放到同等重要的位置，以促进其他各项治理目标任务的完成。陆地边疆治理是国家安全治理极为重要的内容，边疆安全治理改变了国家疆域边缘和治理末梢的传统观念，边疆治理蓝图彰显了边疆治理的政治性和人民性。边疆民族地区安全治理是我国安全治理体系中的弱项和短板，直接影响和制约着国家重大战略安全实施。陆地边疆安全面临着诸多风险和挑战，合力治边是边疆治理现代化的重要方略，跨域治理是陆地边疆安全治理的新模式。在陆地边疆安全治理路径的抉择上，必须把国家认同建设作为边疆安全治理的重要职能，把边民守土护边作为边疆安全治理的常态化任务，把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手，把综合施策作为边疆安全治理的思维方式。

       党中央高度重视边疆安全治理和边疆建设问题。党的十八大以来，习近平多次前往云南、新疆、广西等地进行实地考察调研并作出重要指示。中共中央国务院相继提出了“治国必治边”“一带一路”和“中华民族共同体”战略思维，边疆正式成为国家重要战略区域并被纳入国家整体治理。新时代边疆安全治理体系，是在社会主义核心价值观、“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的基础上建构起来的，它已成为“平安中国”建设体系的重要组成部分。平安边疆、和谐边疆建设，已成为国家新时代和平发展的价值追求。

       边疆治理蓝图彰显了边疆治理的政治性和人民性。我国在2000多年前就产生了“以民为本”“本固邦宁”的治边思想，《尚书》载有诸多民本、裕民、富民的思想观点。这些早期的“民本”“裕民”“富民”的思想观点，已经包含和凸显了民生是社会治理之基的政治性，体现了“凡治国之道，必先富民”“以善为国者，必先富民”的人民性。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平代表党和人民庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”新时代建设中国特色社会主义，坚持以人民为中心的发展理念，说到底就要坚持人民至上、生命至上，保障包括边疆人民在内的全体人民的根本利益；就要坚持“人民幸福生活是最大的人权”这一当代中国人权的基本点。从“生存权发展权是首要的基本人权”，到“人民幸福生活是最大的人权”，是对中国特色社会主义人权实践在边疆治理认识上不断深化的结果。政治性是习近平边疆治理重要论述的首要特征。他不仅创造性地提出了“治国必治边”的战略思想，而且强调在边疆治理的过程中，必须始终坚持社会主义制度，必须坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持党的全面领导，“只有中国共产党才能实现中华民族的大团结”。 习近平指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”“人民性”是习近平边疆治理重要论述的一个显著特征。党的根基和力量来源于广大的人民群众，“人民立场”是中国共产党区别于世界上其他政党的鲜明标志。边疆治理的政治性和人民性，深刻地揭示和反映了社会主义本质特征。边疆地区各族人民不仅是边疆治理的根本依靠、最大参与者和最大受益者，而且是实现边疆治理宏伟目标的奋斗动力。无论在什么时候和什么样的条件下，边疆治理的实际效果必须体现于边疆治理实践，实现于边疆治理实践。必须把国家疆域的统一性和稳定性、各民族团结奋斗和国家意志的凝聚力结合起来，把边疆治理同正在推进的兴边富民行动结合起来，把边疆治理成效同边疆地区人民对美好生活的向往和追求结合起来，让边疆人民在边疆治理的实践中共享边疆治理的成果。

       把边民守土护边作为边疆安全治理的常态化任务。边民是生活在临近国家边界的常住居民，他们在护边养边、巡边卫边、兴边睦邻等方面具有特定的地域优势，必须维护国家赋予边民的基本权益以及守土固疆的特殊权益，增强边民对国家意志的感知和承接能力。国家主权和国家领土是国家一切财富的基础，是国家立于不败之地的最大政治，是所有公民生存与发展权利的根本保障。国家领土主权安全是一切守土护边组织和社会力量最根本的任务，边疆安全和民生安危需要通过保家卫国军人、边境组织和全体边民守土护边来实现。必须通过边境地区的守土护边工作，切实把威胁国民生命安全与身体健康的境外风险，阻止在边疆地区的边境线之外。譬如，我们广西壮族自治区就是一个多民族聚居的边疆省份，有8个边境县（市、区）与越南3个省17个县毗邻。广西在激发边民守土护边上有一些成功的做法值得其他边疆地区效仿的：（1）进入新世纪以来，广西先后开展了“广西兴边富民行动基础设施建设大会战”等4次边境地区基础设施建设大会战，从根本上改善了边境地区及跨境民族生产生活条件。截至2018年底，广西边境地区公路总里程为8287公里，实现边境8个县（市、区）“县县通高速”“乡乡通沥青（水泥）路”“村村通公路”。（2）加强经济交流，从物质上为固边提供坚实的基础。2018年引进61家互市产品加工企业落地沿边3市，初步建成了龙州、凭祥、东兴、宁明4个边民扶贫产业园，约11.6万边民参与互市贸易。加强口岸建设，推动龙邦、硕龙—里板口岸升格为国际性口岸，加快凭祥铁路口岸、友谊关、东兴口岸北仑河二桥等公路口岸基础设施建设，不断改善边境口岸通关条件。（3）政策兜底、改善民生，推动边境地区社会事业协调发展。推进远程医疗“县县通”惠民工程建设，为陆地边境0~20公里城乡居民参加城乡居民基本医疗保险给予补助，实现边境地区远程医疗服务、参与医联体建设、城乡全民基本医疗保障全覆盖。

       把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手。党的十八大以来，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”成为党的庄严承诺。党的十九届五中全会“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，成为新时代国家现代化建设的宏观布局。就整体而言，边疆安全治理优化的基本思路是“合为纲，异而治”。其中，“合为纲”是指边疆安全治理必须坚持“一体维度”。一体维度就是指以中华民族为国族，以国家统一的政治制度来构筑边疆与内地高度统一的政府体系和政治制度，以塑造、提升和实现边疆民众对国家的高度认同。“异而治”是指由于历史因素和自然原因共同铸就了边疆的“异质性”特征，但这并不意味着这些异质性不能够进行合理的调适，关键是要有选择地对异质性要素进行因势利导的指引。以习近平为核心的党中央把全面构建人民美好生活体系，作为当代中国发展的行动指南和价值目标，“十四五规划”则全面开启与总体部署了实现人民美好生活的战略安排。只有把把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手，把“人民对美好生活的需要”落到实处，才算真正抓住了陆地边疆安全治理的“牛鼻子”。譬如，第二次中央新疆工作座谈会召开后，新疆经济社会发展和民生改善取得了前所未有的成就，少数民族群众的获得感、幸福感、安全感迅速提升。正确处理好边疆地区不同性质的矛盾，抓住人民群众最关心的、最直接、最现实的利益问题，无异于抓住了“新时代治疆方略”的根本。习近平在第三次中央新疆工作座谈会上强调“当前和今后一个时期，做好新疆工作，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住新疆工作总目标，依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障，多谋长远之策，多行固本之举，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆”。民生保障是社会主义本质特征的基本要求，是国家常规力量和边民守土护边的基本需求，应当在综合国力增强的同时，将更多的资源投入到陆地边疆治理当中去，形成以国家为主导的有序、有力治理保障体系。

       把综合施策作为边疆安全治理的思维方式。边疆安全治理是国家治理和国家发展的需要，既要立足互动共构的常态化治理，又要依据新时代边疆地区发展变化了的新情况，对边疆安全采取多维向度综合治理，通过综合施策形塑立体式、多维向度的综合治理体制。2018年中共中央政治局审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，要求党政军警民五位一体合力强边固防。在传统边疆观和边疆治理理论中，边疆历来被看成是“外缘性区域”“边境末梢”。新时代的边疆观和边疆治理理论认为，边疆尤其是边界地区，其重要特征和基本功能是对国家主权的承载。要取得陆地边疆安全治理的预期成效，关键在于形成从上到下的多维安全治理合力。党中央提出的党政军警民五位一体“合力强边固防”的战略举措，可以说是我国陆地边疆安全治理优势和特色所在。党政军警民五位一体“合力强边固防”的顶层设计，既是对边海防工作所做的总体布局，又为陆地边疆安全治理提供了根本遵循。边民是长期乃至祖辈居住和生活在边境地区的特殊群体，他们自觉自愿地担负着戍边的职责和任务，当地政府和国家机关必须把他们的安危冷暖时刻放在心上。本人在第二次调研考察新疆边境牧民戍边之后，在给《求是》《人民日报》发的内参中就说过：“在帕米尔高原漫长的边境线上，几乎每座毡房就是一个固定的哨所,每个牧民就是一个流动的哨兵。”党的十九大以来，他们依法享有边民补助等特殊权益，自觉地履行守土护边的神圣职责和义务，基本形成了“村村是堡垒、家家是哨所、人人是哨兵、处处有防范”的边疆安全防范态势。