党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，作出了加强生态文明建设的重大决策部署，其中黄河流域生态保护和高质量发展被列为重大国家战略。黄河流域几字湾是黄河经由甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西5省区所形成的“几”字形生态区域，其地缘范畴包括5省区接壤地带20个市县和宁东能源化工基地，总面积57万平方公里。这一区域具有能源富集区、传统特色农牧区、边疆地区、革命老区、经济欠发达因素相对集中地区、少数民族聚集区、民族文化主要发祥区“七区合一”的显著特点，是优化我国经济区建设战略布局的理想区域，是沟通国家中西部经济联系的要隘枢纽，是同蒙古国、俄罗斯、中亚以及阿拉伯国家交流合作的前沿阵地和桥头堡，是国家经济发展的战略腹地，具有重要的战略地位。几字湾生态文明高质量发展对于形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有十分重要的意义。为全面提升几字湾生态安全屏障质量、促进生态系统良性循环和永续利用，科学布局和组织实施重要生态系统保护和修复重大工程，着力提高生态系统自我修复能力，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，推进形成生态保护和修复新格局，近日中国国际经济技术合作促进会绿色城市建设工作委员会会同相关单位组成调研组对几字湾区域进行了实地考察和深入调研并提出相应的政策建议。

       一、几字湾区域生态文明发展现状

       党的十八大以来，在习近平总书记生态文明思想指导下，几字湾区域各地各级党委政府积极落实习总书记的重要指示精神，在黄河几字湾生态文明实践创新上做了大量工作，制定发展规划，落实工作部署。区内各地坚持生态优先、绿色发展，进行生态产业化、产业生态化实践创新，大规模绿化、治沙、复垦，推动光伏发电、环境污染治理、矿山环境治理，实施山水林田湖草生命共同体生态保护修复系统工程，取得了显著的成果。但依然存在机制性、结构性、系统性及宏观战略性等一系列问题亟待解决。

       二、几字湾区域生态文明发展中的主要问题

       (一)缺少区域协同发展的一体化整体运行机制。由于区域利益与地方利益之间存在一致性与差异性、分散性与集中性、宏观性与微观性的矛盾属性，导致区域合作中的地方利益冲突难以避免。同时，黄河几字湾区内各地资源禀赋相近，产业结构趋同，又分属于5个省区，缺乏统一的资源调配和协调机制，直接导致四大不良后果：一是产业和项目结构单一，极大地增加了产业运行成本和风险，抑制了企业的创新能力，资源的综合与循环利用举步维艰;二是难以形成合理的分工协作机制，企业受到利益驱动，追求短期效益，资源破坏和浪费严重，安全生产和环境问题突出;三是极易导致市场剧烈波动，大大增加国家宏观调控的难度，给资源的可持续利用、经济社会的可持续发展带来严重隐患;四是作为能源富集区优势没有得到充分发挥，没能形成强大合力占领国际制高点，弱化了我国新能源经济增长极的快速形成。区域经济总体发展水平较低，与全国相比, 尤其是与东部沿海省(区) 相比, 存在很大差距。这与该区域长期以资源开发为主、其他产业不发达、尚未形成良好的区域协同发展一体化整体运行机制有关。为加快推进区域合作和生态保护经济高质量一体化发展，相关5省区亟待进一步完善利益共享、利益补偿和利益争端调解等协调机制，树立合作共赢理念。

       (二)区域生态保护多元化投入机制尚未建立，投资标准较低。生态保护和修复工作具有显著的公益性、外部性，受盈利能力低、项目风险多等影响，加之市场化投入机制、生态保护补偿机制仍不够完善，缺乏激励社会资本投入生态保护修复的有效政策和措施，生态产品价值实现缺乏有效途径，社会资本进入意愿不强。目前，工程建设仍主要以政府投入为主，投资渠道较为单一，资金投入整体不足。同时，生态工程建设的重点区域多为老、少、边、穷地区，由于自有财力不足，不同程度地存在“等、靠、要”思想。几字湾区域跨5个省区，机制不活，投入渠道单一，缺乏吸引社会资本参与生态建设的优惠政策，受招投标政策等限制，农牧民直接参与生态重点工程建设渠道不畅。国家造林补助标准偏低，仅为造林实际成本的50%左右，远远不能满足实际生态建设的需要。当地政府可用财力不足，难以加大生态建设保护投入力度。由于没有生态效益补偿资金支持，草原、湿地、荒漠等生态类型的保护与修复力度较弱，保障黄河流域水源涵养、加强水土流失治理能力不强。

       (三)区域产业结构不合理，科技创新力度不够。区域产业结构没有充分利用几字湾区域“七区合一”的多元优势，没有与区域生态保护与修复统筹谋划，没有形成区域内各地的协同互补，没有形成可持续发展的产业链条和架构。尤其是区域内一段时间矿产资源的集中过度开采，给区域生态环境造成了严重破坏。这种单一的资源型产业结构严重阻碍了整个区域生态文明高质量发展。区域科技服务平台和服务体系不健全，新技术推广、科研成果转化等方面比较欠缺，理论研究与工程实践存在一定程度的脱节现象，关键技术和措施的系统性和长效性不足。

       (四)区域生态环境脆弱，环境污染严重。黄河几字湾经济区多为干旱、半干旱地区, 气候干燥, 降水量低, 属于典型的生态脆弱区。长期以来，由于气候变迁和人为因素的交互作用，荒漠化和水土流失面积不断增加，普遍降雨量仅在200-350毫米之间，蒸发量却高达2000毫米，水资源极度缺乏，沙漠化和水土流失较为严重，生态环境极为脆弱。如榆(林)鄂(尔多斯)两市，辖区面积广阔，几乎囊括整个黄河几字湾内部区域。由于身处一望无际的毛乌素沙漠边缘，榆鄂两市很多地方被沙漠侵占，常年苦遭风沙袭扰，生态环境十分脆弱。又如巴彦淖尔位于黄河几字湾顶端，总面积6.5万平方公里，是一个集“山水林田湖草沙”多种地形地貌于一身，是黄河流域生态环境保护的重点区域，生态地位极其重要。但生态环境脆弱，隐患较多，特别是乌梁素海治理任务非常艰巨，是河套生态系统保护的“重中之重”。

       (五)区域生态文明和经济发展缺乏与整个黄河流域整体匹配的系统性顶层设计规划。生态保护和修复是一项整体性、系统性、复杂性、长期性工作。几字湾生态文明高质量发展应着眼全局，统筹谋划，制定区域生态文明和经济发展与整个黄河流域生态保护整体匹配的系统性顶层设计规划。统筹兼顾黄河上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低，部分支流干涸断流、湿地萎缩，土地荒漠化、沙化程度较深，生态防护功能持续下降;中游水土流失严重，对下游构成严重威胁;下游生态流量偏低、一些地方河口湿地萎缩，水沙关系不协调，造成河道淤积，形成地上悬河，以及整个黄河流域水平衡问题。

       三、主要政策建议

       (一)从国家重大战略高度建立健全几字湾区域一体化协调机制。区域经济协调发展的本质,是要充分发挥区域优势,形成相辅相成,合理分工,协调发展的经济统一体。区域经济一体化需要法制协调,而行政契约在法制协调中具有比较优势，要完善行政契约保障机制,以促进几字湾区域生态保护和经济一体化进程。建议成立5省区几字湾区域生态保护一体化协调机制，在行政职能协调、资金保障、利益分配、土地统筹、水环境治理、绿化治沙、清洁电能与热能供应等形成共建共治共享的协同机制。

       (二)深化山水林田湖草综合保护修复投融资制度改革。改进投融资管理方式，制定吸引社会资本、各类企业主体承包林草生态建设项目、参与矿山修复、污染治理、绿化治沙等工程建设的政策措施，为更广泛的社会力量投入几字湾生态保护和经济发展创造条件、提供机会。充分利用国家绿色金融体系和国家绿色发展基金，拓宽融资渠道，引导社会资本和金融资本参与生态保护建设，按市场化原则，探索发行绿色债券、金融信贷、环保基金，增加信贷支持，为几字湾生态保护、山水林田湖草治理项目提供长周期、低成本的资金支持。

       (三)优化产业结构，促进各类产业融合规模化发展。统一规划腹地经济增长带，构建黄河几字湾经济区，创新体制，健全机制，强化资源整合，提升整体竞争优势，打造新的经济增长极，引领和带动中西部地区又好又快发展。几字湾区域应发挥能源富集、市场广阔的优势，在新的起点上拓展发展空间，促进产业结构优化升级，要从实际出发，宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。一是大力发展特色种植、特色养殖循环农业经济，带动当地人民群众增收致富，把几字湾区域资源优势变成产业优势和经济优势;二是大力发展生态旅游产业，形成山水林田湖草全域大生态旅游格局;三是大力发展光伏发电、风电、水电新型绿色能源产业，建设中国经济新增长极。几字湾区域是我国乃至世界十分罕见的能源富集区，矿产资源储量丰富，煤炭、煤层气、天然气、原油、钠盐等储量均占很大比重。应结合“十四五”规划和国家总体发展战略，科学、有序、合理推进矿产资源的开发和综合循环利用，同时加大清洁新能源开发力度，把几字湾区域建设成为集煤炭、电力、煤制天然气、天然气、成品油、风电和光伏发电为一体的我国重要的综合性能源供应基地和保障国家能源安全的战略基地。

       (四)突出重点区域、重点项目生态环境保护和修复。一是全面加强矿山环境治理与土地复垦。构建政府、企业、社会共同参与的矿山环境治理新机制，严格落实治理主体责任，推进分类分区综合治理，加大矿山环境治理和土地复垦项目支持力度;二是强化国土绿化、治沙防沙的荒漠化治理工程，按照宜林则林、宜草则草、宜乔则乔、宜灌则灌、林草间种、农林牧相结合的模式，建设全国防沙治沙综合治理和绿色高质量发展的沙区生态建设示范区;三是重点推进乌梁素海、黄河枢纽、黄河湿地公园生态修复保护工程。运用系统性思维，制定系统性规划，实施系统性工程，进行系统化管理，把生态环境治理与高质量发展紧密结合起来，统筹推进乌梁素海流域山水林田湖草沙综合治理。

       (五)构建黄河流域生态保护和高质量发展综合管控体系。

       习近平总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会上讲话指出：“要以辩证思维看待新发展阶段的新机遇新挑战”。黄河流域几字湾生态保护和高质量发展需要建立全流域系统化协同机制，统筹谋划部署，整合现有资源、人才、沿黄各地的规划与工作思路，形成相互配合、优势互补、统筹协调，因地制宜、各有侧重、避免重复浪费的共建共享共赢模式，让黄河几字湾生态文明高质量发展成为整个黄河流域的生态明珠。(作者:杜芸 薛建安)