从环境公益诉讼司法实践来看，我国当下主要存在着社会组织提起环境民事公益诉讼、检察机关提起环境民事公益诉讼（刑事附带环境民事公益诉讼）和行政公益诉讼、政府机关作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼这三种诉讼类型。

生态环境和资源保护是检察机关依法履行公益诉讼职能的法定领域之一，但检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间存在着诉讼竞合、程序冲突、诉讼请求重叠等问题。

基于上述问题，本文将从检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度之间异同比较出发，着重讨论构建二者之间的衔接机制。

《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年）第五十五条第二款规定“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。

同时，《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年）的第二十五条第四款也规定了“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。

可见，检察机关针对生态环境和资源保护领域内侵害国家和社会公共利益的行为提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，加强对公共利益的保护，是检察机关充分发挥法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护国家利益和社会公共利益的一项重大司法活动。

经过两年的试点先行后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），要求自2018年1月1日起在全国施行生态环境损害赔偿制度。《改革方案》印发后，全国各地分别印发了本辖区内的生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案。

生态环境损害赔偿制度作为我国环境治理领域针对环境保护和生态修复工作所创设的一项新制度，是从国家层面对保护和修复生态的新实践。环境资源保护部门负责人在解读该《改革方案》时强调，生态环境损害赔偿制度旨在破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局，同时也期望通过实施该项制度来修复受损生态环境，保护和改善人民群众生产、生活环境。

自2018年后检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿制度均得到了全面实施。二者均是生态文明背景下环境保护的有力工具，一定程度上存在着重叠，但也存在着一些不同。

 

（一）二者的联系

 

从适用范围上看，检察公益诉讼法定领域之一是生态环境和资源保护，与生态环境损害赔偿制度致力于保护和修复生态环境一致。从功能目的上看，二者都是为了保护生态环境和资源这一社会公共利益。从实践上看，检察机关在诉前检察建议阶段督促行政机关履职时会与行政机关产生密切联系，在诉讼阶段也可能会与行政机关发生职能的衔接与配合。

 

（二）二者的主要区别

 

 

1.实施主体不同

 

检察环境公益诉讼的主体是具有管辖权的检察机关，其权利基础是宪法规定的法律监督职能定位和民事诉讼法、行政诉讼法赋予的公益诉讼权能。《改革方案》明确的生态环境损害赔偿权利人是国务院授权的省、市地级政府，其权利基础是国家对生态环境、自然资源的所有权和管理权。

 

2.适用范围不同

 

最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关条文规定，检察机关对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼。《改革方案》则采用概括加列举的方式，将那些环境污染和生态破坏程度高、影响生态环境后果严重、社会影响大的环境污染和生态破坏事件列为生态环境损害赔偿诉讼的适用范围。

 

3.运行方式不同

 

检察环境公益诉讼要求必须履行相应诉前程序，只有经过检察建议、公告程序，法律规定的机关和有关组织或者上述主体没有提起民事公益诉讼，或者经过检察建议程序行政机关仍没有依法履行职责的情况下，检察机关才可以提起环境公益诉讼。生态环境损害赔偿诉讼则需要经过前置赔偿磋商，达成赔偿协议后并申请法院司法确认，磋商未达成一致的应该及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。

 

（一）二者的诉讼顺位

 

 

1.生态环境损害赔偿诉讼第一顺位

 

生态环境损害赔偿诉讼是相关行政机关履行维护社会公共利益的本职工作，是其履行法定义务的体现。虽然有观点认为政府提起生态环境损害赔偿诉讼是一种行政权与司法权的错位，但在环境污染问题日益严峻的当下，国家机关将行政力量和司法力量有机结合，能更有效地实现改善环境的目的。

政府部门优先提起生态环境损害赔偿诉讼，一方面可以弥补其行政权上的缺陷，使得政府的公共管理职能发挥更大作用。另一方面也是行政机关一体两权特征的充分体现：行政机关的行政权具有优先性，司法权存在被动性和滞后性。

行政机关被赋权提起生态环境损害赔偿诉讼后，有利于自身两种权利的运用和衔接，更好地解决污染环境案件中的专业性问题。因此，由相关行政机关提出生态环境损害赔偿诉讼应为第一顺位。

 

2.检察环境公益诉讼辅助补充

 

环境公益诉讼主体与损害事实并没有直接利害关系，是一种基于对国家利益和社会公共利益保护角度提出的诉讼。检察机关作为一支保护国家利益和社会公共利益的重要力量，通过提起环境公益诉讼来依法履行检察公益诉讼职能，只是生态环境治理大局中的一种参与主体，也是公共利益保护的最后一道防线。

检察机关的定位应为立足法律监督职能，通过督促起诉、检察建议、提起诉讼等多种履职方式，发挥法律监督和保障作用，与各类主体衔接配合。故检察环境公益诉讼应充分发挥好补充、完善作用。

 

3.司法解释层面给予明确

 

2019年6月5日开始实施的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（简称《若干规定（试行）》在第十六条、第十七条、第十八条对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系做了若干规定。

其中，第十六条规定了同一损害生态环境行为可以分别提起生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼。

第十七条规定了法院同时受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件时，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

第十八条规定了案件裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织与有权提起生态环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害依然可以提起相应诉讼。

这在一定程度上明晰了检察环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼之间的关系。虽然有学者认为该《若干规定（试行）》的法理基础、精准落地等问题均需要进一步探讨，但无疑对二者之间的诉讼竞合冲突问题起到了实践指引作用。

 

（二）衔接程序的构建

 

《改革方案》出台后，检察机关积极探索建立检察公益诉讼和行政机关提起生态损害赔偿诉讼之间的衔接机制，力求形成环境保护合力。

如浙江省检察院第一时间出台了《关于服务保障生态环境损害赔偿制度改革的意见》，大力支持政府及指定部门主张生态环境损害赔偿的权利。

江苏省南通市检察院与南通市生态环境局联合出台了《关于加强生态环境损害赔偿制度改革和检察公益诉讼工作联动的意见》，以更好地促进受损生态环境得到赔偿和修复治理。

在衔接程序构建方面，本文认为检察机关与行政机关应该以联席会议制度作为衔接程序基础，双方通过沟通会商、信息共享、相互支持等方式互通有无，通过检察司法和行政执法的有机结合来共同商议解决诉讼竞合问题。

 

1.线索双向移送

 

从线索发现方面来讲，检察机关是在履行职责过程中发现检察环境公益诉讼案件线索，常见方式主要包括：通过查办刑事犯罪案件寻找线索、结合检察机关开展的专项监督活动寻找线索、通过受理控告举报寻找线索、通过两法衔接平台寻找线索等。

目前，检察机关仍缺乏其他获取环境行政执法信息的日常途径，线索发现具有较大偶然性。检察机关可与生态环境、自然资源等相关行政机关积极建立常态化、制度化的线索双向移送机制。行政机关将不能提起生态环境损害赔偿诉讼的执法信息作为检察环境公益诉讼案件线索移送给检察机关，支持检察机关开展相关公益诉讼工作。检察机关也需将在履行职责中发现的相关破坏生态环境线索通报给行政机关，由行政机关评估判定该线索是否符合生态损害赔偿诉讼的适用范围。

 

2.交流磋商优先

 

交流磋商优先是指分别承担检察环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼职责的检察机关与相关行政机关之间的沟通交流工作应该先于司法诉讼工作。检察机关主要是从司法诉讼角度对生态环境和资源保护这一社会公共利益提供救济，通过诉讼手段对被破坏的生态环境进行保护。

《若干规定（试行）》第十六条、第十七条、第十八条虽然对民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的衔接做了专门规定，但仍无法完全解决实践中遇到的诉讼竞合问题。如果赔偿磋商正在进行中，检察机关就同一损害生态环境行为提起了检察环境民事公益诉讼，法院是否能够立即受理案件，还是必须等待赔偿磋商结果再作决定。

又如，检察环境民事公益诉讼提起在前且已经进入法庭实质性审查阶段，法院是否也应该按照《若干规定（试行）》第十七条的规定中止审理前案，优先受理审查后提出的生态环境损害赔偿诉讼。

北京市出台的《北京市生态环境损害赔偿制度改革工作实施方案》中也仅规定了“本市各级检察院对在履行职责中发现的破坏生态环境行为，拟提起民事公益诉讼的，应当依法公告，公告期为30天，并告知有关生态环境损害赔偿权利人及其指定的部门或机构……”等相关内容，并未对具体告知事项、告知时间进行细化。

为保障检察环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼能够有效衔接，我们认为检察机关可以将告知时间节点进一步前移，及时启动与行政机关的交流磋商工作，一方面通报案件办理情况以防止出现诉讼竞合冲突局面，另一方面也可以在生态环境损害评估鉴定及后续环境修复执行方面得到专业帮助。

同时行政机关也可将拟提起生态环境损害赔偿诉讼案件等相关工作进行通报，并对检察机关在办工作提出建议意见。工作交流磋商将利于双方及时掌握动态、沟通协调，便于增强各自工作的主动性、针对性和时效性。此外，检察机关和行政机关还可进一步加强工作交流，通过共同开展调查研究、座谈交流、法律法规适用研讨等多种方式增进理解，达成共识。

 

3.检察机关支持生态环境损害赔偿诉讼

 

检察机关不仅是国家法律监督机关，检察官还是公共利益的代表。检察机关应当树立二者有机结合工作理念，努力为人民群众提供更多更优质的法治产品。检察环境公益诉讼工作中，生态环境公共利益是否得到有效保护才是衡量标准和最终目标。检察机关不宜片面追求司法裁判数量，而是应该将司法资源合理配置到真正需要的检察环境公益诉讼案件中。

基于以上考虑，我们认为除依法提起检察公益诉讼外，检察机关还应与行政机关合力共同守护好绿水青山。检察机关可以探索尝试作为生态环境损害赔偿诉讼的支持者、配合者，利用自己法律专业优势、客观中立地位优势参与到赔偿义务人和赔偿权利人之间的赔偿磋商中去，对损害事实和损害结果、污染行为与损害结果之间因果关系、赔偿责任承担方式等提供法律意见，确保双方达成的赔偿协议具有司法权威性和公信力。在支持生态环境损害赔偿诉讼方面，上海市检察机关已经提供了生动的参考样板。

2019年7月，上海首例检察机关民事公益诉讼与生态损害赔偿衔接磋商案顺利办结。该磋商会由检察机关主持召开，生态环境损害赔偿义务人和权利人参加，并邀请相关人大代表，就一起水污染责任生态环境损害民事公益案件展开诉前磋商，并促成赔偿义务人和权利人签署生态环境损害赔偿协议。检察机关创新工作举措，通过多方磋商方式同样达到了维护公共利益的办案效果，还可以避免诉累，具有一定典型示范意义。

 

4.检察机关开展检察环境公益诉讼

 

对于那些环境损害影响范围、影响后果尚未达到《改革方案》规定严重程度的违法行为，生态环境损害赔偿权利人难以提起生态环境损害赔偿诉讼。但这些违法行为也会对局部公共利益造成实然或应然的损害。某种程度上，这些违法行为才是全国各地普遍的现实存在。

检察机关针对此种情况可以选择民事公益诉讼路径充分履行检察公益诉讼职能，弥补因《改革方案》制度设计局限所造成的环境保护空白。另外，如果赔偿权利人怠于履行职责时，检察机关也可以通过检察建议方式督促相关行政机关积极履职，推进生态环境损害赔偿工作。