在交通安全综合服务平台取得显著成效和广泛好评的同时，关于线上处理非现场交通违法记录行政处罚程序是否合法这一问题，在部分驾驶员、司法机关及行政法学界存在争议。同时，以“交管12123”APP处理交通违法记录处罚程序违法为由申请行政复议、提起行政诉讼的案件也纷至沓来。本文以“交管12123”APP为例，对线上处理交通违法记录的相关法律问题进行分析，为“交管12123”平台技术升级及下一步电子政务立法提供参考和建议。
使用“交管12123”APP处理交通违法记录存在的争议焦点
使用“交管12123”APP处理交通违法记录是否合法，争议点主要集中于处罚主体、处罚程序、法律文书的效力以及事后权利的保障四个方面：
从行政处罚主体的角度来看：
该方式中作出行政处罚的主体是行政机关还是互联网平台？该处理方式是否有违《中华人民共和国行政处罚法》（下文简称《行政处罚法》）《中华人民共和国道路交通安全法》（下文简称《道路交通安全法》）中关于行政处罚主体的相关要求？
从处罚程序的角度来看：
应当适用哪种处罚程序？在自助处理交通违法行为时，系统未告知具体处罚依据的行为是否存在行政处罚程序违法的问题？缺少行政机关工作人员听取相对人陈述申辩的过程是否程序违法？未送达处罚决定书，是否有违行政处罚程序的法定要求？
从法律文书效力的角度来看：
处理交通违法记录后取得的电子凭证的性质如何界定？其效力是否可等同于《处罚决定书》？电子凭证未注明处罚依据，没有执法人员签名或盖章，与法律规定的处罚决定书要件格式不符是否影响其送达效力？
从相对人事后救济权利的角度来看：
电子凭证已告知事后救济权利的情况下，如相对人到公安机关补打行政处罚决定书，如何计算诉期、行政复议申请期限。换言之，事后救济权利的行使以电子凭证为准还是以处罚决定书为准？
使用“交管12123”APP处理交通违法记录相关法律问题分析
使用互联网自助处理交通违法记录这一处理方式经法律授权，合法有效
传统观点认为，交通技术监控设备记录的违法行为应当由公安机关交通管理部门进行处理，且应当由具有行政执法权的执法人员作出。根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2020修订，2020年5月1日生效。下文简称《程序规定》）第五十二条规定，对交通技术监控设备记录的违法行为当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理。同时，《行政处罚法》第三十三条、第三十四条、第四十条及《程序规定》第四十二条、第四十四条、第四十六条规定中关于“口头告知”、“口头警告”、“当场作出”、“当场交付”等表述内容，意味着行政处罚决定的作出需要有具有行政执法权的行政机关工作人员当场作出。然而，使用互联网自助处理交通违法行为，处理过程中不能实现执法人员与相对人的实时互动，不符合相关法律规定。
由于行政领域的“法律树”枝繁叶茂，同一事项的规定从法律法规到部门规章呈现出抽象化到具体化、个别化的演变。根据梅尔克—凯尔森位阶理论的第二要义适用优先的原则：下位法符合上位法的情况下,下位法的"适用先于"上位法。[2]涉及本案，《程序规定》第五十八条规定“违法行为人可以通过公安机关交通管理部门自助处理平台自助处理违法行为。”，上述条款是对《中华人民共和国道路交通安全法》第七条“对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备”规定的具体体现。因《行政处罚法》较《道路交通安全法》而言为普通法，按照特殊法优于一般法的适用原则，此处应当优先适用后者及相关配套法律法规。因此，经互联网、APP、自助缴费机等平台自助处理交通违法记录经法律授权，该方式作出的行政处罚决定合法有效。
自助处理平台是作出行政行为的工具，而不是行政处罚主体
行政处罚主体为作出行政意思表示的行政机关。有学者认为，根据《行政处罚法》第三章（第十六条至第十九条）的规定，行政处罚的实施机关应当是具有行政处罚权的行政机关、经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及符合限定条件的受委托组织。《道路交通安全法》第八十七条第二款规定“公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定，对道路交通安全违法行为予以处罚。”因此，道路交通违法行为的实施主体应当是公安机关交通管理部门及其交通警察。“交管12123”APP及平台并非上述任一处罚主体，因此不具有作出行政处罚的权限。
上述观点的错误之处在于未能区分行政处罚主体与行政行为工具之间的区别。自助处理平台（包括其他自动化行政装备）是行政主体作出意思表示的工具，即使其行政行为的作出并非由后台行政人员逐一手工操作、审核，而是集约化、智能化、科技化的程序编码设计行政行为的形式、内容、程序，但每一笔行政行为的作出所代表的是行政主体的意思表示。集约化的类案处理体现的是行政主体对于相同法律事实进行相同法律评价的意思表示，并产生了行政行为的法律意识表示。一言以蔽之，自助处理平台并非行政行为实施的主体，而只是行政主体选择的一个高效方便的工具而已。行政行为的实施主体仍为运行维护该平台的行政机关，即行政处罚处理完成后电子凭证上所载明的处罚机关。
自助处理交通违法行为应当适用简易程序
一是：
自助处理交通违法记录理论上应当适用简易程序。
《程序规定》第四十三条规定了可以适用简易程序处理的交通违法行为应当是处以警告或者二百元以下罚款的。《行政处罚法》第三十三条则规定，适用简易程序的必要条件应当是违法事实确凿并有法定依据，可以当场作出行政处罚决定的情形。由上述规定可知：适用简易程序处理的违法行为具有违法事实清楚、法律依据明确、法律责任轻微的特点；而适用一般程序的违法行为违法事实复杂、涉及权利义务影响较大。结合自助处理违法记录平台的交互设计特点及“互联网+”效率赋能的设计目的，现阶段的处理平台还不能实现对较为复杂案件进行全面事实调查的功能，因此不适用于一般程序案件的处理，应当适用于简易程序的行政处罚。
二是：
交管12123明确了只能处理适用简易程序的非现场交通违法记录。
自助处理交通违法记录时，业务须知规定“用户只能处理适用简易程序处理（罚款不超过200元）的非现场交通违法记录”，即自助处理平台即为适用简易程序处理的违法记录而设计。
“交管12123”处理非现场交通违法行为过程没有违背行政处罚简易程序中关于全面告知、听取相对人陈述申辩的程序规定
自助处理交通违法记录是否违反行政程序与行政主体采取何种手段无关，根本在于自助处理平台处理违法记录的过程是否符合相关法律法规的程序要求，是否符合程序正当原则。
一是：
当事人放弃陈述申辩权，行政机关在作出处罚决定前全面告知及保障当事人的陈述申辩权不再是行政处罚程序合法的必要条件。
《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十四条及《程序规定》第四十四条规定了一个规范的行政处罚简易程序应当包括告知（拟作出的处罚及事实、理由、依据、权利）、听取陈述申辩、制作法律文书、签字确认、送达。从自然正义角度出发，案件事实是否清楚是能否实现公平正义的先决条件。全面告知及听取陈述申辩环节是对相对人权利的事中救济，对查清案件事实、实现公平正义有其现实意义。但如果相对人完全认可行政机关的调查结果，主动放弃陈述申辩权，意味着案件事实得到了行政机关和相对人的一致认可。从行政效率的角度，上述环节则可简而化之。对此，《行政处罚法》第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”即当事人放弃陈述申辩权，行政机关在作出处罚决定前全面告知及保障当事人的陈述申辩权不再是行政处罚程序合法的必要条件。
二是：
自助处理违法记录平台以“业务须知”的形式，约定经此平台处理的违法记录均已放弃陈述申辩权利。
在进入违法处理业务前，首先弹出的页面为“业务须知”，载明“如您对违法事实有异议，请前往违法发生地公安机关交通管理部门办理”，只有勾选“阅读并同意”上述协议内容，才可进入“电子监控处理”环节。即，相对人选择使用自助处理违法记录平台处理交通违法记录时，只能处理对违法事实认定无异议的违法记录。如果对该违法事实有异议，可选择其他处理途径。也就是说，相对人选择自助处理平台是自主的、积极的、主动的放弃了陈述申辩权利。
三是：
即使自助处理违法记录的平台交互设计缺少告知或陈述申辩程序，行政处罚不构成程序违法。
当事人放弃陈述申辩权，行政机关在作出处罚决定前全面告知及保障当事人的陈述申辩权不再是行政处罚程序合法的必要条件。相对人选择自助处理平台是主动的放弃了陈述申辩权利。在此类情况下，行政机关在作出行政处罚决定前即使未对当事人进行全面告知、听取陈述申辩，也符合行政处罚的法定程序规定。
四是：
实际上，北京市互联网平台实现了处罚过程的全面告知及陈述申辩权的保障。
交管12123是互联网交通安全综合服务管理平台官方客户端，由公安部统一研发、各地公安机关交通管理部门部署运营。部分地区（包括北京）部署运营时设计了“交通违法消除申请”环节。该环节设置在交通违法记录详情页面，点击“交通违法消除申请”后，可以在弹出的页面选择申请理由，并录入“具体申诉原因”、上传证据凭证。违法行为采集机关的民警从后台对消除申请进行实质审查，确定是否予以采纳。这一交互设计是对相对人陈述申辩权的实质保障；从是否履行全面告知的角度看，在自助处理交通违法记录时，相对人可以点击查看其备案车辆的交通违法记录详细信息，包含了拟作出的处罚、事实理由、违法证据（图像或视频资料）；同时可以点击“相关政策”查看作出违法行为的法律法规依据。从形式和内容上符合全面告知的程序义务。
“交管12123”处理非现场交通违法行为符合简易程序中关于签名确认、送达的程序规定
一是：
自助处理平台账号密码、本人手持身份证合影审查及窗口备案的形式是对签名确认效力的升级。
《程序规定》第四十四条第一款第四项“适用简易程序处罚的，可以由一名交通警察作出，并应当按照下列程序实施:（四）处罚决定书应当由被处罚人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；被处罚人拒绝签名的，交通警察应当在处罚决定书上注明；”《行政处罚法》未对处罚决定书是否交由相对人签名进行规范。此处，签名确认的意义：
一是确认该违法行为由签名的相对人实施的；二是确认处罚决定书的送达。在自助处理平台处理违法记录需要相对人实名制注册，并手持身份证拍照完成对用户身份信息的审查。处理交通违法记录还需对其拟处理车辆在公安交通管理部门进行现场备案，且只能处理该车辆在其备案后产生的违法记录。所以，平台处理交通违法记录从最大程度上保证了相对人实施的违法行为由其自身承担相应法律责任，效力高于相对人在处罚决定书上签名确认。
二是：
《公安交通管理简易程序电子凭证》是行政处罚信息的记录载体，并对相对人的事后救济权利进行了告知，符合实质上的程序正当原则。
交通违法记录处理平台即时互动的特点确保了相对人在行政处罚决定作出的第一时间获取了该行政处罚的相关信息。自动生成的电子凭证载明了处罚决定书编号、相对人基本信息、违法时间、违法地点、违法行为、具体行政处罚内容、处罚机关、处罚时间及救济权利。自助处理违法记录平台并未额外增加相对人程序负担或对相对人合法权益造成不当损害。所以“交管12123”APP即使未现场送达法律文书，亦符合了实质上的正当程序原则。
三是：
自助处理交通违法记录平台以行政协议的形式约定了法律文书的送达形式。
当事人自愿放弃受领，行政机关不承担程序责任。业务须知中载明“如需处罚决定书，用户申请邮政寄递或持驾驶证至处理机关打印；如需罚款票据，请至缴款银行营业厅索取”，约定了平台处理交通违法记录生成的处罚决定书送法方式。也就是说公安机关交通管理部门与相对人以订立行政协议的形式，对自助处理交通违法行为的类型、限制及文书送达形式进行了约定。该行政协议的一方当事人是公安机关交通管理部门，目的上实现了方便人民群众、打击违法“分虫”、节省社会资源和行政成本等社会公共利益，约定的内容也是行政法上的权利义务关系，同时也未损害国家、集体利益、未侵害其他人的合法权益，该协议有效依法应予支持。因此，当事人自愿放弃领取《处罚决定书》，行政机关不应当承担程序责任。
即使电子凭证不是符合格式要件的行政处罚法律文书，亦未影响当事人的事后救济权利（复议、诉讼）；诉讼复议起算期限应当从行政处罚作出当日开始计算
一是：
相对人诉权来源于行政行为对其权利义务的影响，不因法律文书的缺失而丧失。
根据《行政诉讼法》第十二条第一款第四项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的”的规定，对罚款的行政处罚行为不服可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十三条规定“行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。”可知诉权来源于相对人的权益受到损害或者其义务增加，与法律文书是否制作、送达无关，相对人更不会因行政处罚决定书的缺失而丧失诉权。同理，在有证据证明行政行为存在的情况下，相对人的复议权亦不会受到法律文书是否制作、送达的限制。
二是：
行政诉讼起诉期限从行政处罚作出当日起计算，即电子凭证上载明的处罚时间起起算。
自助处理平台处理违法记录结束后，出具的电子凭证上对当事人事后救济的复议、诉讼权利及起诉期限进行了明确告知。按照《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》的相关规定，其起诉期限应当从当事人知道行政行为当日起算，即从处罚当日、电子凭证送达当日起计算。即使相对人后期选择通过邮政寄递或者公安交通管理机关打印法律文书，处罚决定书送达时间虽然晚于处罚时间，其获取行政处罚决定的内容及救济权利的告知时间仍为行政处罚作出当日。因此，起诉期限应当从行政处罚作出当日起计算。
三是：
电子凭证可以作为具体行政行为的信息载体，提起复议诉讼。电子凭证虽然不是正式的处罚决定书，但是可以作为证明该行政行为的存在的证据申请复议或提起诉讼。
部分司法判例对“交管12123”处理交通违法记录的处罚程序持肯定态度
案例1
2019年12月15日，原告肖某驾驶其所有的赣BXXXXX号小型汽车在某路段通行时，发生违反道路交通信号灯通行的违法行为被交通技术监控抓拍设备记录。随后，原告使用“交管12123”处理了上述交通违法行为。其后，原告以执法程序违法等理由提起诉讼，请求撤销上述处罚决定。一审判决驳回原告诉讼请求。原告肖某不服，向江西省赣州市中级人民法院提起上诉。 二审法院认为，上诉人在注册、使用“交管12123”手机应用程序时已经被告知了相关的权利义务……上诉人通过该手机应用程序缴纳罚款，应视为其对处罚事实和处罚程序无异议。如其有异议可以选择现场办理，可以现场进行陈述、申辩。上诉人通过手机缴纳罚款后还可以另行索取缴款凭据。所以，被上诉人在作出行政处罚时并没有剥夺上诉人享有的权利，其处罚程序并无不当。（案号：一审（2020）赣0731行初40号，二审（2020）赣07行终239号）
案例2
2016年6月17日，田某驾驶车牌号为陕AT77XX的小型汽车在某路段实施了违反禁令标志指示停车的违法行为被交通技术监控设备记录。原告田某到被告执法大厅处理违法行为，被告工作人员依照简易程序作出处罚后向原告出具了处罚决定书编号凭条，告知其通过道路交通违法自助缴纳系统缴纳罚款、打印处罚决定书。原告未按照上述告知的自助程序打印简易程序处罚决定书。随后，原告以被告未送达处罚决定书、处罚程序违法为由提起行政诉讼。一审法院判决驳回原告诉讼请求，该案未上诉。一审法院认为：被告在其处理大厅公示了违法处理流程，张贴有法律文书补打流程告知以及相关操作说明。原告可依据操作说明在处理大厅自助系统打印出处罚决定书，但原告未按照上述告知内容打印法律文书,现原告主张被告未出具处罚决定书而造成程序违法，本院不予采纳。（案号：一审（2017）陕7102行初1115号）
案例3
2019年3月24日，易某驾驶车牌号为川××××××的小型汽车在成都市某路段实施违反禁止标线指示的违法行为被交通技术监控设备记录。随后，易某使用“交管12123”处理了该违法记录，随后向市交管局申请行政复议。2019年4月29日，市交管局作出维持原处罚决定的行政复议决定。易某不服复议决定，以处罚机关未尽到主动告知义务、程序违法为由提起行政诉讼。一审判决驳回原告诉讼请求。原告肖某向四川省成都市中级人民法院提起上诉。 二审法院认为，“交管12123”违法业务处理平台设置了对违法事实有异议的处理方式，经确定后方可进入后续接受处罚的操作流程,平台程序设置保障了被处罚人行使陈述申辩权利。（案号：一审（2019）川0106行初107号，二审(2020)川01行终395号）
可知，部分省市对自动化行政设备及平台处理交通违法记录过程中的全面告知、陈述申辩、法律文书送达等程序都持肯定性评价。
参考文献
[1] 该数据来源于“交通言究社”：《9月1日起，“交管12123”支付宝小程序全国上线运行-权威发布》
[2]吴恩玉.上下位法间的效力优先与适用优先——兼论自治法规、经济特区法规和较大市法规的位阶与适用[J].法律科学(西北政法大学学报),2010年06期第29-37页
作者：王莹，北京市公安局公安交通管理局西城交通支队民警。
姜葳，北京市公安局公安交通管理局西城交通支队办公室主任。
