《乡村振兴促进法》在广西的实践探索研究报告

谢尚果、宋才发、马训祥、兰晓峰

       广西属于后发展地区，经济实力、资金投入、技术人才等方面比较薄弱，一片海加上“八山一水一分田”是基本的区情。在这样的情况下，如何充分尊重农民意愿，调动广大农民参与乡村振兴的内生积极性、主动性、创造性，从而为乡村振兴提供有效动力，显得十分重要。近年来，广西积极贯彻落实乡村振兴“四梁八柱”，努力履行习近平总书记对广西生态优势金不换的要求，贯彻落实脱贫攻坚与乡村振兴战略有效衔接的政策与措施，农业与工业互动发展灵活，产业的生态化与循环化较好，为全国贯彻落实《乡村振兴促进法》夯实了现实基础，总结了广西经验，以积极行动贯彻落实《乡村振兴促进法》有关规定，推动了广西乡村振兴战略的发展。

一、广西实施《乡村振兴促进法》的现实基础

（一）系统落实法律法规和政策措施

       立足区情，认真贯彻落实乡村振兴战略的“四梁八柱”。广西发布了《中共广西壮族自治区委员会关于实施乡村振兴战略的决定》（以下称《决定》），做出广西实施乡村振兴战略的总体要求，完善和出台了60多项配套政策，逐步构建起了过渡期“1+N”政策体系。明确发挥民族区域自治制度优势，将加强乡村振兴重点领域立法工作，把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。

       积极制定政策措施，将巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。广西全面贯彻落实《乡村振兴促进法》的立法精神和具体规定，编制《广西“十四五”推进农业农村现代化规划》，将巩固拓展脱贫攻坚成果纳入规划内容，同时建立了巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库，实施了2.8万个巩固成果和衔接推进乡村振兴项目。广西各地纷纷建立健全巩固脱贫攻坚成果长效机制，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。2021年柳州市等市有关《实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》相继印发，明确了未来五年的目标任务，以巩固、拓展、衔接为基本逻辑，做好过渡期内领导体制、工作体系、发展规划、政策举措、考核机制等有效衔接，从解决建档立卡贫困人口“两不愁三保障”为重点转到推动实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕方面来，从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴。

       重视宣传动员，做好落实《乡村振兴促进法》各项要求的工作部署。广西发布《学习宣传<中华人民共和国乡村振兴促进法>的工作方案》，迅速掀起宣传学习新法的热潮。2021年6月以来，全区各级领导干部结合习近平总书记对“三农”工作有关讲话精神，结合学习党中央、国务院有关乡村振兴的政策法规，通过组织召开农村工作会议、脱贫攻坚总结暨巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作部署大会、防止返贫动态监测和帮扶工作推进会议、乡村振兴相关工作会议和培训会等多种多样的形式，认真学习贯彻《乡村振兴促进法》，在学习上突出一个“深”字，在宣传上突出一个“广”字，在落实上突出一个“新”字，统筹推进“五大振兴”。金秀瑶族自治县出台《推进新型化和城乡融合发展重点工作方案》《金秀农业农村工作要点》《乡村振兴（技术服务）实施方案》等系列政策落实方案，三江侗族自治县利用浓郁的少数民族风俗习惯，广泛学习宣传《乡村振兴促进法》有关内容。北流、容县等地利用宣传栏、文化墙以及村容村貌建设等，形成了浓厚的乡村振兴氛围。

（二）推动形成组织合力和监督体系

       落实责任制，集中力量干大事。建立领导责任制，实行自治区负总责、市县抓落实的工作机制。将党政一把手设置为第一责任人，同时设置五级书记抓好乡村振兴工作。将“三农”工作职责落实在县委书记肩上，以乡村振兴“一线总指挥”身份继续做好乡村振兴工作。区内各部门按照职责，加强工作指导，强化资源要素支持和制度供给，做好协同配合，形成乡村振兴工作合力。广西还在现有“美丽广西”乡村建设（扶贫）工作队的基础上，组建乡村振兴工作队，实行领导挂点、单位包村、干部驻村制度。

       加强干部队伍建设，精准施策抓要事。广西持续培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，把到农村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径，注重提拔使用实绩优秀的干部，形成人才向农村基层一线流动的用人导向。加强干部作风建设，树立正确的政绩观，为民务实推进民生工程。其中，柳州市成立以市委书记、市长为组长的市委农村工作（乡村振兴）领导小组和以市委副书记为指挥长的实施乡村振兴战略指挥部。结合柳州市实际，形成“1+15”的防贫帮扶工作架构；选派驻村第一书记和工作队员1065人，确保每个脱贫村都至少有1名第一书记和2名工作队员，动员130家市直、中区直驻柳单位定点帮扶148个村，在工作机制上推进实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

       设置考核制度，完善的监督体系。广西公布《广西实施乡村振兴战略实绩考核意见》，围绕组织推进、巩固脱贫成果、产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕、深化农村改革八个考核方面，压实各部门职责。建立市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核制度，将考核结果作为选拔任用领导干部的重要依据。加强扶贫考核监督，深入开展脱贫攻坚作风建设年、扶贫领域腐败和作风问题专项整治工作，逐渐形成完善的监督体系，与《乡村振兴促进法》形成自上而下的监督检查机制，为《乡村振兴促进法》的实施打下基础。

（三）巩固拓展脱贫成果和形成有效防贫机制

       巩固拓展扶贫成果，建立稳定脱贫长效机制。《决定》明确把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高“胃口”。广西各市县顺利完成脱贫攻坚普查工作，全力推进扶贫项目落地和发展，继续落实稳岗就业、“三保障”和饮水安全成果巩固、异地搬迁后续扶持、发展壮大产业等相关行动措施，继续推动农村基础设施和基本公共服务提挡升级，分步实施农村房屋改造，推动农村住房由“住得安全”向“住得舒适”提升。广西坚持和完善定点帮扶、社会帮扶机制，积极配合中央单位定点帮扶广西国定脱贫县的工作。25家中央单位继续定点帮扶广西28个原国定贫困县并保持2年稳定，区内和驻桂单位继续对脱贫村定点帮扶全覆盖，各中央帮扶单位累计投入和引进帮扶资金7.9亿元。持续推进“万企兴万村”行动，动员社会力量参与脱贫地区巩固拓展成果、推进乡村振兴。累计有1.85万家民营企业结对帮扶10876个村，企业参与数量排名全国前列。

       坚持“正向激励+反向倒逼”，落实防贫机制。全区各地印发防治返贫致贫监测预警和帮扶工作方案，综合运用农户申报、基层干部走访、部门数据比对、左邻右舍反映困难等多种方式加强返贫致贫风险预警。全区组织开展了防止返贫集中排查，加强网格化监测。为健全早发现、早干预、早帮扶的防止返贫动态监测和帮扶机制，广西开发建设防贫监测大数据信息平台和“广西防贫”APP，对易返贫致贫人口做到及时预警、动态监测、精准帮扶。以行政村为单位组成网格化互助小组，每月定期将因各种原因可能有致贫返贫的名单上报村“两委”，确保排查工作不留死角，做到有劳动能力和就业意愿的“扶起来”，丧失劳动能力和弱劳动能力的“兜起来”，缺乏发展内生动力、丧失斗志的“劝起来”，第一时间开展对症施策帮扶，直至消除返贫致贫风险。截至11月底，全区44.43万防贫监测对象中已有21.12万人消除风险。其中，柳州市通过集中排查，共有7713户26821人纳入帮扶监测对象，至2020年底，已解除致贫返贫风险2544户9530人，正在监测规模为5169户17291人，监测率3.99%。桂林市发现致贫返贫风险户5100户17132人，均全面落实帮扶措施，消除了返贫致贫风险。梧州市共有未消除风险的监测对象 3736 户 13311 人，已全部落实帮扶人和帮扶措施。通过这些监测和帮扶措施，为《乡村振兴促进法》有效实施提供机制保障。

二、广西实施《乡村振兴促进法》取得的成效

（一）拓宽产业发展路径

       培育优势特色产业，深化拓展粤桂东西部产业协作。广西认真贯彻落实《乡村振兴促进法》以及“三农”工作有关政策，把发展壮大特色产业作为促进贫困群众脱贫致富的根本之举，集中支持县级“5+2”、村级“3+1”特色产业，实施以奖代补等政策，累计发放扶贫小额信贷386亿元，2020年广西特色产业对贫困户覆盖率达到97.04%。坚持“特色化+差别化”，实施特色产业提升行动，选择少数特色优势产业长期培育发展，在资金、项目、政策等方面予以集中倾斜支持，补上技术、设施、营销等短板。全区形成了“县有扶贫支柱产业，村有扶贫主导产业，户有增收致富产业”的产业发展新格局，一批产业如蚕桑、柑橘、百香果、火龙果、茉莉花茶等，已成长为在全国优势特色产业。广西印发《粤桂东西部协作规划(2021—2025年)》，深化拓展新时期粤桂东西部协作，全面推进产业、劳务、消费等“九大”协作，新增引导广东落地投产企业283家，共建产业园95个，帮助采购和销售我区农畜牧产品和特色手工艺产品金额217.94亿元。

（二）文化赋能乡村振兴

       广西创新乡村文化发展新举措，其“旅游+文化”产业融合发展模式值得借鉴。如三江侗族自治县利用中国世界文化遗产预备名录、国家级重点文物保护单位、国家级非物质文化遗产保护名录、自治区级非物质文化遗产保护名录等资源，成功打造了“中国侗族在三江”、“中国侗族多耶节”等特色旅游品牌，获得了“全国旅游标准化示范县”、“全国文化先进县”、“中国最佳民族原生态旅游目的地”、“中国民间文化艺术之乡”、“全国文物保护工作先进县”、“中国观赏石之乡”等一系列荣誉。大型实景演出《坐妹》《侗听三江》《侗恋程阳》等文旅演艺品牌以及“多耶节”等民俗文化节庆，促进三江在资源、业态、营销等方面深度融合,打造一条文化旅游产业链和世界知名文化旅游品牌，促进一体化乡村振兴发展。

（三）新举措推动城乡融合、区域共富

       深化城乡规划体制改革，创新城乡融合发展体制机制。广西引发《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》，不断深化农村土地制度、农村集体产权制度、供销林业农垦水利等改革，将系列改革配套落实，加大城乡融合发展改革力度，推进多规合一、城乡融合。建立健全城乡产业融合发展的政策体系，全面深化城乡综合配套改革，深化农村“放管服”改革和投融资机制改革，完善城乡基础设施建设机制，深化户籍制度改革，有序促进城乡融合发展一体化改革。广西钦州城乡融合发展试验区是广西城乡融合发展改革的一大亮点，该试验区涉及人口多、项目多、范围广，其位于钦州市域的地理中心，总面积约960平方公里，总人口30.8万人，其中城镇人口近8万人；拟建设重大项目、重大平台，目前共开工建设了68个项目，总投资达2.52亿元，项目涵盖了农业产业、基础设施、城乡风貌提升、康养旅游、社会事业等五大领域。

（四）科技助推产业做强做大

       广西强调以创新驱动推动农业农村高质量发展。一是着力完善农业科技创新体系，印发《科技强桂三年行动方案（2021—2023年）》及创新驱动乡村振兴发展的实施意见及三年科技行动计划，对广西农业科技创新进行整体设计和规划。二是着力抓好农业科技创新工程，组织实施现代种业创新工程、农业重大技术攻关工程、农业科技应急工程、园区科技辐射工程等八大工程，大力建设横县、来宾、柳州柳南、都安等国家级现代农业产业园，2021年建成广西农业科技园区19个、广西农业科技园区3个。三是着力加强农业农村科技人才队伍建设，助力优势特色产业高质量发展。广西现有2.5万名农业科技人才、1.28万名高技能人才活跃在乡村振兴的主战场。不仅如此，广西还围绕特色优势产业发展需要，对乡土人才进行分类管理、靶向培养，采取开展实用技术讲座、“名师带徒”、订单培训等方式分类培训，培养了一批“土专家”“田秀才”。目前，全区农村实用人才总量达92.5万人，其中培育高素质农民14.6万人。

三、广西实施《乡村振兴促进法》面临的主要问题

（一）科学规划能力不足

       广西对于乡村发展的科学规划能力仍需进一步提高，农业、农村、农民协调发展仍需进一步规划。在乡村产业发展方面，广西尚未形成全产业供应链，第一产业大多以初始农产品供应原料为主，第二产业主要是农产品加工，第三产业在农村的发展程度较低，农产品加工过程中的产生的副产物综合利用程度不高，农产品加工转化率较低，产业之间的融合仍处于初级阶段，农户和企业之间较难产生紧密连接，乡村价值功能开发不充分。例如，三江县属于丘陵山区，素有“九山半水半分田”之称，所有土地均分散在老百姓手中，造成三江的特色产业规模化、产业化、机械化不强，缺少规模产业基地，较难打造出一个本土龙头企业。在统筹城乡布局方面，缺少乡村一级的总体规划以及专项规划，使乡村建设缺少统一性、协同性，难以形成一个可复制、可推广、可带动的新形势下的新农村样板村。同时对于乡村建设、文化生活的建设、人才的吸引等方面的统筹规划性不足，对于生态、农业、城镇等功能空间的统筹布局规划性不强。

（二）各类人才紧缺仍是制约乡村振兴发展的关键

       一是人才断层现象日益凸显。地处偏远山区的人才流动性强，专业技术人才难以留任，人才断层现象日益严重。二是基层缺少人才引进和人才培养的平台。乡村资源匮乏，发展产业和创业条件限制大，平台缺乏，吸引创业型人才返乡创业难度大。例如，金秀瑶族自治县内规上企业大多是劳动密集型，生产方式多为加工型，产品科技含量不高，引进的人才大都从事行政管理工作，缺乏吸引高层次人才的载体和平台。三是乡村法治队伍薄弱，法律公共服务资源不均衡。处于偏远的山区地带，因交通不便、行政村分布较散，加之部分县级地区法律人才极度短缺，往往只有少数律师事务所和专职律师，服务于乡村的法治队伍力量明显不足。四是文化人才、教师资源短缺问题凸显。乡村文化骨干紧缺，突出表现在大多数乡镇文化站的文化专干文化专业水平达不到工作要求。乡镇学校教师专业成长机会少、空间小，教学水平有待提升，教师待遇低、流动性大，专业教师资源短缺，制约了乡村教师队伍发展。

（三）普法宣传需要进一步加强

       广西普法宣传力量较为薄弱，主要体现为三个方面：一是广西存在着普法力量薄弱、队伍建设青黄不接、普法经费投入不足等方面问题。农民生产、生活的自由化程度较高，基层组织对村民统一管理的能力已相对减弱，村民居住分散，因而给普法和组织工作带来了诸多困难。二是普法形式和政策宣传形式单一，缺乏对农村普通群众的吸引力。农村法治和政策宣传教育的方法仍比较单一，创新形式较少。一方面，年纪大、文化层次低的农民群众成为农村群体中的大多数，部分村民还无法接受新媒体等新技术的应用，普法和政策宣传的形式和内容吸引力不强。另一方面，越来越多的农民到城市打工或开办企业，单一的普法和政策宣传形式很难激发群众学法积极性。三是宣传经费“短板”供给制约宣传工作开展。市级、县（区）级普法经费相对而言，有一定的保障，而到了乡镇一级，由于没有统一规定和要求，农村普法经费很难得到保障。四是部分县（区）新媒体普法平台运营面临困境。随着新媒体浪潮升温，同质类信息增多，信息分流作用突显，一些县级新媒体阅读量不高，加之当地资源有限，经费紧张，无法通过政府购买服务的形式找到合适的第三方服务力量，也让整体普法和政策宣传工作陷入困境。

（四）扶持保障力度不够

       加强扶持保障力度是乡村振兴的重要抓手。但广西目前仍存在三方面的不足：一是地方财政紧缺，对于乡村振兴扶持措施的保障力度不足。地方对于乡村振兴项目储备的资金库与实际乡村振兴项目的资金需求仍有较大差距，导致乡村振兴项目从启动初期，就受到限制，同时也限制了《乡村振兴促进法》落地的脚步。二是投入人才经费的财力有限。近年来，各地在人才引进和培养方面出台了许多好政策。但一些深度贫困县，例如，金秀瑶族自治县存在财力有限的问题，在人才资金投入、奖励措施等方面与其他地区还存在较大差距。三是城乡融合发展的扶持政策保障力度不足，城乡金融市场存在严重藩篱，农村资金外流严重，农村家庭迁入城市的相关制度未完善，子女教育、城市住房等问题依然是城乡要素流动的阻碍因素等等，由于城乡基本公共服务标准差距较大，使得保障均等化的任务依然艰巨。

四、广西进一步实施《乡村振兴促进法》的建议

（一）强化科学发展规划支撑

       进一步提升科学发展规划能力，针对乡村产业发展和统筹建设布局出台系列规划方案，使自治区颁布的规划与实施方案适合本地区的规划与发展，发挥因地制宜和长远规划的最大优势。

        在统筹建设布局方面，首先，要加强乡村一级的总体规划、产业规划、发展规划以及村庄社区建设等专项规划。其次，要重视乡村基础设施规划建设，进一步统筹布局乡村基础设施建设，统筹布局生产型基础设施、服务型基础设施、社会型基础设施、流通型基础设施，将基础设施建设力度向农村倾斜，为城乡融合发展提供基础条件。再次，要加强乡村文化建设和吸引人才措施的统筹规划，加强生态、农业、城镇等功能空间的统筹布局，为乡村吸引更多的人才提供资源、平台、环境等丰厚条件，通过合理利用生态农业发展空间，提升农村发展质量，推进城乡融合发展。

       在促进产业升级方面，第一，统筹抓好农业生产发展，保障重要农产品有效供给和产业上下游紧密衔接。做好农林牧渔业的种植养殖规划，重视大型项目投产计划，以大型项目为标准为中小型项目立项和发展制定计划，以大带小，保证种植养殖和特产产业发展总产值按量保质完成，产值和效益双丰收。第二，深入推进农业产业规模化、标准化、品牌化、绿色化。广西一些地市曾有过市场有需求，而产品不达标的深刻教训。因此，既要推进优势特色产业规模化发展，又要对标国际和行业标准发展产业，升级打造广西特有的粮食、畜禽水产、糖料蔗、水果、蔬菜、桑蚕、茶叶、食用菌、中药材等农业优势特色产业集群。第三，强化“农业+旅游”提质升级，促进一二三产融合。广西要加快农业现代化示范区、示范村镇以及试点项目建设，发挥示范作用和龙头企业带动作用，对农业产业全链条有整体规划和建设部署，将农产品加工业串联一产和三产，进一步激发农旅融合的新动能，打造有影响力的广西农旅品牌，从而推动乡村产业发展。

（二）促进基层队伍建设和组织建设双向发力

       基层队伍建设和组织建设同时发力，逐渐壮大基层队伍。一是对标硬任务，配备强有力的“三农”工作队伍。要选配懂技术、能力强、能实干的“三农”工作队伍，啃乡村产业发展的硬骨头，促进农村产业发展。可以加强高校涉农专业建设，引入科研院校的力量，鼓励专业技术人员下乡，组织涉农专业技术学习培训，为农村输送合格的农业专门人才和乡村治理人才。二是加大人才引进力度，实施农业农村高端人才引进计划。加强规划、设计、金融、品牌营销等方面高端人才引进力度，建设地方人才小高地，建设“乡村智库”，引导和激励各类人才向基层流动，着力推动人才在基层一线集聚,切实解决基层和艰苦边远地区引人难、育人难、留人难问题。三是夯实基层组织建设，充实基层党员干部力量。要切实增强基层党组织的战斗力，强化党的组织领导。切实解决乡镇司法所人员、编制、职级待遇等实际困难，可以将人民调解员、司法助理员、司法协理员、基层法律服务工作者和法治宣传志愿者等农村法治宣传教育人才进行整合，形成法治宣传资源优势合力。要解决乡村专（兼）职普法员的待遇编制工作，把大学生“村官”或者具有高中以上学历的农村两委干部选聘到普法队伍中，定时进行普法培训，创建农村普法员专干制度，切实把法治宣传教育工作抓实抓好。

（三）加强法律和政策宣传

       创新法律和政策宣传形式，建立基层法律和政策宣传保障机制，大力推动基层法治建设。一要加强普法力度，创新普法形式。要丰富普法形式，改进现有宣传方式，对于《乡村振兴促进法》进行重点宣传讲解。针对不同年龄段，充分利用“互联网+法治宣传”的形式，使农民与法治进步产生有效互动交流。二要建立经费保障制度，加强普法阵地建设。自治区、市级普法部门应加强法治宣传教育经费支持力度，对乡镇党委、政府要把普法经费纳入财政预算，使农村普法有专款，确保专款专用，保证普法宣传质量，丰富普法载体，保证农村普法经费的必要支出，营造浓厚的法治宣传教育氛围。三要注重新媒体平台与传统媒体融合发展，互相借力。将地方各单位新媒体平台融合打造，减少运营负累，增强宣传的互动性，提升普法质量和效果。

（四）加大涉农财政金融保障和政策扶持

       涉农财政扶持是乡村振兴得以落实的基本保障，应在以下三方面重点发力：一是加大财政投入，积极争取上级下拨资金，切实落实支农资金。结合地方财政情况，加大对乡村振兴的投入，向上级争取项目、产业发展、经验推广等方面的资金，给予乡村振兴更多资金倾斜。按照中央及自治区相关规定，统筹规划乡村振兴各项目支出，优化财政支农资金投入供给，理顺涉农资金管理体系，创新涉农资金使用管理机制，切实提升财政支农政策效果和支农资金使用效益。二是强化人才政策扶持，完善人才激励保障机制。健全乡村人才培养和使用保障，在项目申报、金融服务、经营用地、人才奖励等方面给予政策倾斜。注重政治激励，让政治素养高、致富能力强、干事创业敢担当的优秀乡村人才有为有位。发挥项目引才载体作用，在引进项目、技术的同时引进人才和智力。建立人才定期联系帮扶制度，加强农业专家下基层指导和科技特派员遣派力度。加大培训经费投入，实施优秀乡村人才选拔培养工程，制定系统性培育方案，分层次、分领域、分方向实施定向分类培养。发挥农业院校、职业培训机构等技能培训平台作用，建立专业技术人员继续教育制度。三是完善城乡融合发展的扶持政策体系，加快城乡深度融合发展。除了加大支农资金投入力度，还应当激发社会资本的活力，撬动社会资本投入乡村振兴之中，形成多元力量共同支撑乡村振兴；加大金融支农力度，加大对涉农政策性担保机构基金支持；完善农业保险政策、制定创新发展政策措施；研究制定农业支持保护意见，构建新型农业补贴政策体系。

调研报告执笔人：谢尚果、宋才发、马训祥、兰晓峰

参加调研的成员：谢尚果、宋才发、马训祥、兰晓峰、秦莉佳、韦永喜、黄中显、蒋慧、杨红文、覃晚萍、蒋鸣湄、彭振、王颖慧、黄甲、刘洪源